מסמך זה נכתב במטרה לקדם את הבנת האופי המוסדי-פוליטי של השינויים במדיניות הציבורית בישראל. הוא בא להעמיד הסברים מבניים לצמיחתן של תופעות כגון ייבוש השירותים החברתיים, הלנת השכר ברשויות המקומיות, התרחבות הקטגוריה של עובדים עניים, כמו גם השחיקה בקצבאות. את ההסבר המוצג כאן ברצוני להעמיד לאורך צירי הדיכוי המשולבים של מעמד, עדתיות/לאומיות, מרכז/פריפריה ומגדר, כשאני עושה שימוש בתהליך המשפטי-היסטורי שהופעל על-ידי מעצבי המדיניות באוצר באמצעות ארבעה מנגנונים מרכזיים:
- הרפורמה הכלכלית של 1985
- חוק חובת המכרזים
- חוק ההסדרים
- מדיניות התקצוב
ארבעת המנגנונים אינם נפרדים לחלוטין והם ניזונים זה מזה, אך חשוב להבין את משמעויותיהם המובחנות. בפתח דבריי ברצוני להבהיר את הנחת היסוד שאני יוצאת ממנה ביחס למהותה של הגלובליזציה, שהוויכוחים התיאורטיים על האופן בו היא מעצבת את כוחן של מדינות עומדים בעיצומם. אסביר את עמדתי כדי לאפשר ויכוח בנקודה יסודית זו.
את הגלובליזציה מקובל להגדיר כבעלת מספר אפיונים, הנקשרים כולם לירידת יכולתן של מדינות להגן על גבולות מדינת הלאום: ניידות של סחורות, ניידות של כוח עבודה וניידות של הון. כאשר מכוונים להדגשת פניה של הגלובליזציה כפותחת הזדמנויות מכנים אותה גם "כלכלת ידע" בטענה, שבאמצעות הרשת הידע פורץ גבולות גם הוא.
הנחת המוצא שלי הולכת בעקבות הכלכלנית הפוליטית הבריטית אנקי הוגבלט, שכתבה את הספר גלובליזציה והעולם הפוסט-קולוניאלי: הכלכלה הפוליטית החדשה של התפתחות.
בעקבותיה אני מציעה לראות את הגלובליזציה כסדר קולוניאלי, שבו שיטת התלות והשליטה הצבאית מומרת בשיטה כלכלית, המבוססת על תלותן של מדינות בהלוואות כספיות. כפי שתלות צבאית במצבים קולוניאליים מנוצלת לכריית משאבים מקומיים והעברתם למדינה השלטת, כך התלות המוניטרית מנוצלת לקידום הפעולה הכלכלית האמריקאית. זאת באמצעות כפיית קוד של ניהול כלכלי, המכונה על-ידי החוקרים "הקונצנזוס של ואשינגטון", שלהלן אפרט את עיקר מרכיביו. מעניין לראות כיצד מדיניות התקצוב, חוק המכרזים וחוק ההסדרים הם רק השתקפות של אותו קוד. מקובל לראות שלושה גופים כמקדמים את הקונצנזוס של ואשינגטון: משרד האוצר האמריקאי הפועל ביחס למדינות התלויות בו ישירות (למשל ישראל), קרן המטבע הבינלאומית והבנק העולמי. לא חשוב מי משלושת הגופים מנהל את יחסי התלות מול מדינה ספציפית; יותר חשוב לראות את פעולתם המשותפת סביב העיקרון המארגן המכונה "ייצוב", שמשמעותו ליברליזציה (הורדת הפיקוח על גבולות לאומיים בפני סחורות והון), הפרטה והפחתה מוצהרת של ההסדרה המדינתית על הפעולות הכלכליות בשוק. צריך לשים לב לכך שההפחתה המוצהרת של הפיקוח (הרגולציה) אין משמעותה העלמות ההסדרה אלא רק שינוי צורותיה ודרכיה.
אם כך, נקודת הפתיחה של הדיון היא עשרת התביעות של הקונצנזוס של ואשינגטון, הנכפות על מדינות ב"משבר" המעוניינות בהלוואות או במעמד של מי שיכולות לקבל הלוואות:
- משמעת במדיניות הכספית, שמשמעותה התחזקות מעמדו של הבנק הממשלתי (נניח, בנק ישראל) וחיזוק התלות של משרדי המדינה בתקצוב
- הקצאה מחדש של כספי ציבור מסובסידיות וקצבאות אוניברסליות לטובת הקצאה להשקעה בתשתיות (כבישים ומסילות) ותמיכה על בסיס מבחני יכולת
- רפורמות במיסוי – במיוחד באופן שמשחרר פעילויות כלכליות מסוימות ממיסוי
- שיעורי ריבית הנקבעים על-ידי השוק (כביכול)
- שערי חליפין אטרקטיביים (למי?)
- ליברליזציה של הייבוא ובמיוחד – חיסול ההגבלה על כמויות, הליכי רישוי, והפחתת ההגנה על סחורות מקומיות (למשל מכסיקו אולצה בדרך זו לייבא תירס מארצות הברית)
- ליברליזציה של השקעות זרות (בדרך כלל במשמעותה כהגנה ממיסוי ומאכיפת חקיקת העבודה המקומית כפי שמתרחש באזורי סחר חופשי)
- הפרטה
- הפחתת ההסדרה המדינתית של השוק באופן המעודד תחרות פרט לאזורי השוק הנקשרים לביטחון
- הגנה משפטית לבעלות הפרטית על רכוש, הון ונכסים.
לפני שאעבור לדיון המפורט בארבעת מרכיבי המדיניות הכלכלית, שהופקדו בישראל על יישום עקרונות הקונצנזוס של ואשינגטון (הרפורמה של 1985, חוק המכרזים, מדיניות התקצוב וחוק ההסדרים), אני מבקשת להבליט את אופי הדיכוי המעמדי/מגדרי/אתני-לאומי-גזעי המגולם בהם.
האופי המעמדי של התביעות על סדרי שלטון מקומיים הוא הבולט ביותר, הן משום שעולה מהם המגמה לחסל את האופי האוניברסלי של מנגנוני ההקצאה-מחדש של מדינת הרווחה, ויותר מכך – לחסל את האיגודים המקצועיים והאפשרות להתאגדות מקצועית.
המימד הראשון, חיסול הקצאות רווחה, בולט במיוחד בהמלצות 1, 2 ו-3 כפי שהן נקשרות להמלצות 7, 9 ו- 10, שבאות לכוון מחדש את הכנסות המדינה מהשירותים החברתיים והרווחתיים לידיהם של פועלים כלכליים ספציפיים.
המימד השני – חיסול העבודה המאורגנת, בולט בהמלצות 6, 7, ו- 9, שבאות לחסל את האפשרות של העסקה מאורגנת. נשים לב, שהפרטה היא מילת קוד לשינוי מעסיק, הבאה לשים קץ להסדרי העסקה קיימים ולהמירם בהסדרי העסקה אחרים. משמעותו של השינוי היא לרוב מעבר מהעסקה על בסיס של חוזה קיבוצי ארוך-טווח לחוזים אישיים קצרי-טווח.
האופי המגדרי של התביעות מתקיים בצד האופי המעמדי שלהן. מובן שנשים רבות נפגעות במיוחד כמועסקות בתהליך, שבו המדינה מתנערת מתפקידה כמעסיקה הגדולה ביותר של נשים המפעילות את השירותים החברתיים. בנוסף, האופי המגדרי מגולם במתקפה על מנגנוני ההקצאה מחדש הרווחתיים, שבאפשרותם, באופן פוטנציאלי, להגן ולשפר את מצבן של אלו המופקדות על הטיפול בתלויים (ילדים, נכים וחולים כרוניים וקשישים), שהן לעיתים קרובות מאד נשים. העובדה כי הסדר הפטריארכלי מפקיד נשים על הטיפול בתלויים הופכת אותן לנפגעות עיקריות משינויים במדיניות, המורידים את רמת השירותים החברתיים ומעבירים חלק עולה וגדל של עלויותיהם לצרכנים. חיסול התמיכה המדינתית בשירותים חברתיים התומכים בהורים עובדים ובמשפחות, מחלצת את הסדר הפטריארכלי מהסדרים עתיקים יותר ומשיבה אותו על כנו באמצעות הקצנת הסתירה בין התביעות השונות על זמנן של נשים.
האופי האתני-לאומי-גזעי של הדיכוי המגולם בהמלצות נקשר בראש ובראשונה ליחסי מרכז ופריפריה. מיעוטים אתניים-לאומיים-גזעיים מנותבים בהקשרים גיאו-פוליטיים היסטוריים שונים לפריפריה. הקצאות לפריפריה של שווקי עבודה (שווקי העבודה השניוניים בתוך מקומות עבודה כמו אלו של המנקים והעובדים ה"זמניים"), הקצאות לפריפריה האורבנית, כמו גם הפריפריה הלאומית, מאופיינות בתשואות ארוכות-טווח, שאינן הולמות את צורכיהם של משקיעים או גופים אחרים, המכפיפים את עצמם למדידה כלכלית של השקעותיהם ופעולותיהם – דוגמת ארגוני החברה האזרחית, הלכודים בקריטריונים אלו בשל תלותם בגיוס כספים מתורמים. בדרך זו השקעה בפריפריה שיכולה היתה להיראות ברגע היסטורי מסוים נכונה מבחינה צבאית, אינה עומדת עוד על הפרק. מנגנונים המחזקים את ההבניה הדכאנית של ה"אחרות" של אוכלוסיות, אשר תלותן בהקצאות מדינתיות מועצמת – כגון טיפוח הסטיגמטיזציה האישיותית של קורבנות האבטלה המבנית ארוכת-הטווח, שהיא תוצר התהליך הכלכלי האמור – הופכת למבנה הצדקה מרכזי בהימנעות מכל הקצאת כספים לפריפריה. רק לשם המחשה אזכיר את דיונו של ראסם ח'מאיסי בשלטון המקומי, אותו פרסם בספר על השוויון, ובו הוא מראה כיצד מטפחים מבנית מדיניות, המפלה לרעה את הרשויות המקומיות הערביות וכיצד מיוצרת השוליות הכלכלית והפוליטית של התושבים הערבים בתוך רשויות מקומיות מעורבות.
בעוד כל אחד מצירי הדיכוי ניזון מהמלצות הקונצנזוס של ואשינגטון, צריך לשים לב גם לחיזוק ההדדי ביניהם, למשל זה המגולם בחיי היומיום של נשים מזרחיות מירוחם המועסקות אצל קבלני ניקיון בצד בנותיהן. עבור נשים אלו הטווח הרחב של ההזדמנויות, שחברת הידע פותחת, אינו בא אלא להחריף את פגיעותן ומידת החשיפה שלהן לפוגענותם של מעסיקים, המבססים את צורת הפעולה שלהם מחד גיסא על תלותן המתחזקת של הנשים במישרה, ומאידך גיסא על התחסדות המדינה המכוננת את אכיפת ההסדרה כלא רלוונטית.
בנוסף, ההתלכדות בין מגדר, מעמד ואתניות מבוססת על דיפרנציאציה בין מישרות, שמכוונת להפחתת הוצאות על עבודה: חלק מהמשרות עוברות "הפחתת ערך" (underevaluation) כדי לעגן את התגמולים בהן כנמוכים יותר.
בהמשך לטענה שהוצגה על-ידי רוג'רס (Rogers, 2000) בעבודתה על מועסקות במשרות זמניות בעיסוקי הצווארון הוורוד (ביטוי שנטבע על-ידי הארי ברוורמן ב-1974 כדי להבליט את ההקבלה בין עיסוקים משרדיים נשיים לבין עיסוקים גבריים לאורך פסי ייצור תעשייתיים לפחות מבחינת רמת הפיקוח שהמכשור הטכנולוגי מפעיל על העובד/ת) בדבר ה-deskilling (הפחתת ערך המיומנות הנדרשת לביצוע המישרה, כמו למשל במקרה של הפחתת ערך הניסיון המקצועי לטובת תחלופה גבוהה של מזכירות) ו-devaluing (הפחתת חשיבותה של המשרה לגרעין הארגון, כך שניתן להעבירה לצורת העסקה לא-סטנדרטית) כמנגנונים אליהם חשופות מישרות נשים. גרימשו ורוברי (Grimshaw & Rubery, 2007) רואים בהפחתת הערך מנגנון מרכזי של הפלייה נגד נשים בשווקי הקהילה האירופית.
כתוצאה מהפחתת ערכן של משרות, מוסדות ההשכלה הגבוהה כמו ארגונים כלכליים אחרים יכולים ליהנות מכוח עבודה באיכות גבוהה עבור שכר נמוך יותר. המועסק/ת מצידה, המעוניינת לרצות את האחרים בסביבת העבודה שלה, מציעה רמת מאמץ גבוהה יותר, מיומנות ומחוייבות תמורת רמת השכר הנתונה. אחד ממימצאי המחקר שלהם הוא שבשל מגמה זו, תארים גבוהים וניסיון מקצועי המושגים על-ידי נשים (ו"אחרים"), עוברים תרגום לרמת תגמולים נמוכה יותר מזו של תארי גברים בני הקבוצה הדומיננטית. מחקרים מראים, שסגירת פערי ההשכלה בין קבוצות לא גרמו לסגירת פערי ההכנסה ביניהן (לעניין זה ראו גם כהן, 2006). החוקרים קושרים זאת בעובדה, שמישרות נשיות רבות נדחקות לשוליים, שאינם מוגנים על ידי הסדרים קיבוציים. עוד מסבירים החוקרים, שהסביבה החברתית סובלנית כלפי השתכרות נמוכה בקרב נשים בשל נורמות חברתיות רווחות, אשר מוסיפות לגיטימציה למשניות הכנסתן של נשים ולפיכך לדחיקתן למשרות נמוכות תגמולים.
לסקטור הציבורי, כמעסיק מרכזי של נשים, חלק פעיל בתהליך זה גם באירופה. הנקודה המרכזית ביותר לתהליך היא סוגיית המישרה החלקית. גרימשו ורוברי מלמדים, כי בהקשר של מישרות חלקיות מתחזקים תהליכי הפחתת הערך ואיתם גם הפחתת התגמולים בהווה ויותר מכך בעתיד (מבחינת זכאות לפנסיה).
התהליך ההיסטורי
דני ממן ואנדי רוזנהק, שחקרו את התהליך ההיסטורי, מעגנים אותה בהבניית "המשבר" של האינפלציה הדוהרת שאיפיין את סוף שנות השבעים, השנים בהם מילטון פרידמן הופך להיות כלכלן נערץ בשורות הליכוד ובקרב הכוחות הכלכליים השונים שחברו אליו, דוגמת חברת כוח האדם של מי שהיה חבר ליכוד ולימים מונה לנשיא לשכות המסחר, אוריאל לין. תפיסתה של ההיפר-אינפלציה של תחילת שנות השמונים (389% עד אמצע 1985) כמשבר חברתי פוליטי המאיים על יציבותה של ישראל כמדינה, והצורך המשתמע לאתר פיתרון חרום, איפשר בפועל להכפיף את המדיניות הציבורית בישראל לקוצנזוס של ואשינגטון.
בעבודתם הם חוקרים את הציות לתביעה הראשונה של הקונצנזוס של ואשינגטון – משמעת כספית ותקציבית, כפי שזו התממשה, כאשר הכנסת אישרה את חוק בנק ישראל ב-1985. החוק אסר על הבנק לספק הלוואות לממשלה לצורך כיסוי גרעונות תקציביים, שבשלבי התבססותה של מדינת ישראל היו חיוניים למימון הוצאות כספיות גבוהות, לקליטת גלי עליה, למימון התיעוש המהיר ובמיוחד לשמירת התעסוקה המלאה, שנתפסה כהכרחית למניעת נשירתם של עולים יהודים למדינות מפותחות יותר. התהליך הוא חלק מהתבססות הניאו-ליברליזם בישראל, תהליך המאופיין בהעברה מאסיבית של עוצמה שלטונית מסוכנויות ממשלתיות שונות אל משרד האוצר והבנק הממשלתי.
ממחקרם של ממן ורוזנהק עולה, שהקונצנזוס של ואשינגטון לא נאכף על ישראל אלא היה תוצר הדרגתי של שילוב בין כוחות חיצוניים במשרד האוצר האמריקאי לבין כוחות פרופסיונליים מקומיים, שביססו לעצמם כוח במרכז קבלת ההחלטות – במשרד האוצר.
בתקופה האמורה טיפח רונלד רייגן כנשיא ארצות הברית ממשל ניאו-ליברלי, שפעל לחיזוק הקונצנזוס של ואשינגטון כלפי פנים וכלפי מדינות אחרות. כדי ליישם את תפקידו הפעיל נוכח המשבר במדיניות הציבורית הישראלית, הממשל האמריקאי אימץ תבנית חדשה לפעולה: בסתו 1983, מזכיר המדינה ג'ורג' שולץ מינה קבוצה של ארבעה כלכלנים ובראשם הרברט סטיין, וסטנלי פישר מ-MIT ביניהם, כצוות מייעץ לכלכלה הישראלית. מספר כנסים על הכלכלה הישראלית נערכו אז בוושינגטון בהשתתפותם של כלכלנים מהממסד הישראלי: ממשרד האוצר ומבנק ישראל, כמו גם מתוך הממשל האמריקאי, במיוחד מה-state department. בדרך זו של התנהלות אקדמית רוכך הרושם שמדובר בעצם בכפיית פעולה. הדברים התנסחו כהמלצות וכהצעות לפעולה. בדרך זו, התפתחה המדיניות החדשה כדרך פעולה וולונטרית, שמובלת על-ידי מקצועיותם של כלכלנים ישראלים, השוקלים את ההצעות האמריקאיות ובשום אופן לא בהתבסס על התלות באמריקאים. העובדה שישראל ביקשה באותם ימים ממש ביליון וחצי דולר בנוסף לתמיכה האמריקאית הרגילה כדי להתגבר על המשבר, לא הוזכרה במפגשים.
יחסי התמיכה ההדדית הפרופסיונלית בין כלכלנים אמריקאים וישראלים החלו כבר בתחילה שנות השמונים, כשכלכלנים מרכזיים מארצות הברית, מהאוניברסיטה העברית ומאוניברסיטת תל-אביב השתתפו בסדרת סמינרים, שנערכו לכלכלנים ממחלקת המחקר של בנק ישראל. במסגרת זו הציעו הכלכלנים האמריקאים, ובהם סטנלי פישר, תוכניות שונות לייצוב המשק. בהקשר זה החל פרופ' מיכאל ברונו, כלכלן ישראלי, לנסח את עיקרי הרפורמה הכלכלית של 1985.
התוכנית הכלכלית החדשה
שיתוף הפעולה בין כלכלנים ואנשי אקדמיה אמריקאים וישראלים, בא לידי ביטוי ברור ביותר בניסוח הרפורמה של 1985. ב-1984 נוסדה על-פי הסכם שנחתם בין שולץ ופרס קבוצת פיתוח כלכלי ישראלית-אמריקאית לניסוח תוכנית כלכלית, שהוצגה כתנאי להעברת אותם ביליון וחצי דולר נוספים. בסופו של אחד הביקורים של סטיין, ראש הקבוצה, הועבר באופן לא-רשמי נייר, ובו רשימה של עשרה צעדים שחייבים להיכלל בכל תוכנית ייצוב.
התוכנית הכלכלית, שבביצועה הוחל בקיץ 1985, כוונה לממש שתי מטרות מוצהרות: הפחתת הגרעון בתקציב ויצירת איזון או כמעט-איזון תקציבי; ומתקפה נגד ההתאמות שהיו קיימות בשוק לאינפלציה הגבוהה, באמצעות הפחתה מוסכמת (בתיאום עם ההסתדרות הכללית, שאיגדה אז את רוב המועסקים במגזר הציבורי) של השכר, המחירים, האשראי ושער החליפין. בפועל שתי מטרותיה היו ריסון כוחם של האיגודים המקצועיים עד שבירתם – לאחר שהאיגודים הגיעו לשיא כוחם מול המעסיקים ב-1976 (ראו עיקרון רביעי להלן) והפחתת עלויות למדינה על מנת לאפשר את שינויי המיסוי לפי הקונצנזוס של ואשינגטון.
עיקרי התוכנית:
- הפחתת 2% בשנה ממצבת כוח האדם בכל ארגוני המגזר הציבורי
- הקטנת הגרעון וכתוצאה מכך החוב הממשלתי
- קיבוע שער החליפין
- הקפאת השכר במשק
- תיקון לחוק בנק ישראל ("חוק אי ההדפסה")
- ביטול פקדונות הפת"מ
באמצעות התקנות לשעת חירום ולאחר מכן בחוק מיוחד, הוכרז על פיקוח ממשלתי על מחירי מוצרים ושירותים רבים, המהווים חלק נכבד מסל הצריכה של האזרח הממוצע. במקביל הונהגו קיבוע של שער השקל ביחס לדולר (1200 שקל ישן לדולר) והקפאת שכר כללית. כמו כן קיבלה ישראל סיוע נדיב מארצות הברית.
הסבל הגדול לציבור נגרם מהעובדה, שהבנקים לא אולצו להוריד את ריבית הקרדיט. כך יצא שהאינפלציה ירדה מיידית מרמה שנתית של 440% לכ-30%, אבל הבנקים המשיכו לגבות ריביות המשקפות את האינפלציה הישנה בשעה שהיא צנחה פלאים. עקב כך נגרמו פשיטות רגל קשות במגזרים הפרטי והעסקי תוך כדי עלייה עצומה ברווחיות הבנקים. עם הזמן הריביות ירדו, אולם אמון הציבור בבנקים נפגע קשות.
יש לשים לב, שהעיקרון הראשון ברשימה המוצגת כאן – צמצום שני אחוזים ממצבת כוח-האדם, הוא האמצעי העיקרי באמצעותו החל להתבסס פער קבוע בין מצבת כוח האדם הקבוע והמאורגן לבין דרישות התפקוד של משרדי הממשלה, מה גם שמדובר בתקופה שבה החלו גלי העליה הגדולים של סוף שנות השמונים ותחילת שנות התשעים. פער זה "אילץ" את המדינה לפתח בתוך משרדיה ובארגונים בהם היא תומכת שוק עבודה שניוני המורכב מעובדים המועסקים בהסדרי העסקה "חדשים": העסקה באמצעות חברות כוח אדם והעסקה באמצעות קבלני שירותים. דפוס העסקה "חדש" זה הפחיתה את הוצאות המדינה על הצבר פנסיה לעובדים ובעיקר לעובדות. חשוב יותר, שבאמצעות עיקרון זה משרד האוצר לוקח מדי שנה תקנים מהגופים אותם הוא מממן ואינו מאפשר להם לגייס כוח-אדם חלופי במישרות תקניות. בדרך זו, לדוגמה, נעלמו ממשרד הרווחה התקנים ליעוץ הפסיכולוגי לילדים נפגעי תקיפה מינית, ואין כל אפשרות להשיבם. כאשר משרד האוצר "מייבש" באופן זה את היחידה הספציפית במשרד הרווחה – הדבר מכוון לפיתרון בצורת הפרטה, המכונה גם "מיקור חוץ". עמותה, גוף כלכלי עם או בלי מטרת רווח, יזכו במכרז לניהול היחידה, ובדרך זו יהפוך השירות החברתי לתלוי בעמותות לניהולו. אם כדאיות הדבר לא תהיה ודאית, יפחת מאד מספר הגופים המעוניינים לתפעל את השירות. לסדר חברתי זה, בו המדיניות הציבורית תלויה בנכונותם של גופים מסחריים וולונטריים לנהלם, קורא דני גוטוויין "משטר העמותות".
חוק ההסדרים
חוק ההסדרים הוא חוק, שהממשלה מביאה לאישור הכנסת בכל שנה לצד חוק התקציב, ומאגד חוקים ותיקוני חקיקה רבים, שהממשלה רואה צורך באישורם בכנסת כדי ליישם את מדיניותה ותוכניותיה הכלכליות. לעיתים הוא נקרא גם "חוק המדיניות הכלכלית" ו"חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל".
"חוק ההסדרים" – כמו חוק עצמאות בנק ישראל והתוכנית הכלכלית כולה – נחקק לראשונה בשנת 1985 על-ידי ראש הממשלה דאז, שמעון פרס, ושר האוצר יצחק מודעי, כחוק לשעת חירום, המשלים את התוכנית הכלכלית לייצוב המשק. יש חשיבות גדולה לעובדה שהוא מנוסח כחוק לשעת חירום, וזאת בשל אופיו המבטל חקיקה והצעות חקיקה, שבבסיסן שיקול-דעת מקצועי ומכפיף אותן לשיקולים כלכליים גרידא. הממשלה קיבצה אוסף של חוקים ותיקוני חקיקה בתחומים רבים והביאה אותם לאישור הכנסת כמיקשה אחת. מאז, "חוק ההסדרים" מלווה את חוק התקציב דרך קבע.
החוק הוא מכשיר שלטוני ייחודי, המאפשר לממשלה ליזום חקיקה, להביא להשלמתן של פעולות חקיקה, וכן לעכב או לבטל חוקים פרטיים של חברי הכנסת שהכנסת חוקקה, ובדרך זו להתגבר על "מכשולים פרלמנטריים" תוך הסתמכות על הרוב הקואליציוני שלרשותה. הנימוק לחקיקת "חוק ההסדרים" הוא, שעלות יישומם של חוקים שהוא מבקש לשנות או לבטל לא תאפשר עמידה במסגרת התקציב. החוק מוגש לכנסת לקראת תחילתה של שנת תקציב חדשה – בחודש אוקטובר – והוא נדון בדרך כלל עד סוף דצמבר.
"חוק ההסדרים" נבדל מרוב החוקים הנחקקים בכנסת במבנהו ובהליכי חקיקתו. הצעות חוק רגילות עוסקות בנושאים מוגדרים, ואילו חוק ההסדרים מקבץ חוקים ותיקוני חקיקה בנושאים שונים. בדרך כלל הוא עב-כרס מאד. חוק ההסדרים שהוגש לכנסת בסתיו 2007 מנה כ-300 עמודים, ורק מאבק ציבורי בשיתוף מספר חברי כנסת נגדו הביא להעברת חלק ממנו להליך חקיקה רגיל. הקיצוצים הרווחתיים נותרו בתוכו.
הצעות חוק רגילות מועברות לדיונים בוועדות הכנסת שבתחום ענייניהן הן נמצאות, כמקובל בתהליכי חקיקה במערכות פרלמנטריות. לעומת זאת, הצעת חוק ההסדרים היתה מועברת בעבר כיחידה אחת לוועדת הכספים, וזו דנה בכל הנושאים שבה בפרק זמן קצר וקצוב ובסופו הביאה אותה לאישור סופי במליאת הכנסת לצד חוק התקציב. חוק התקציב הוגש, כאילו כל סעיפי "חוק ההסדרים" כבר התקבלו. בשנים האחרונות מועברים חלק מהנושאים של "חוק ההסדרים" לוועדת הכספים לפי בקשת הממשלה, וחלקם מועברים לוועדות הכנסת האחרות לדיון ולהחלטה – לפי תחומי עיסוקיהן, ולבסוף מועברים מקצתם לוועדת הכספים להחלטה ולאישור סופי. ועדת הכספים מניחה את הצעת החוק כיחידה אחת על שולחן הכנסת לקריאה שנייה ולקריאה שלישית.
חוק ההסדרים מעורר ביקורת נוקבת בכנסת ומחוצה לה. מבקרי החוק טוענים, כי הוא אינו משרת את חקיקת התקציב, וצופן בחובו חקיקה ממשלתית, הנוגעת לרפורמות מרחיקות-לכת במשק, וחקיקה שאינה הכרחית להעברת התקציב. עוד נטען, כי החוק למעשה מייתר את עבודתן של ועדת הכנסת בתחום החקיקה, וכי הוא מתקבל בהליך חפוז, שאינו מאפשר לחברי הכנסת לנהל דיון מעמיק וממצה ולגבש עמדה מבוססת על כל אחד מנושאיו: במסגרת הזמן שיוחדה לדיונים ב"חוק ההסדרים" – כחודשיים – אמורים לדון בחוקים, שעל חקיקתם שקדו גופים מקצועיים חודשים רבים ואף שנים. יתר על כן: המשמעת הקואליציונית והאופוזיציונית מכתיבות לחברי הכנסת קו הצבעה אחד למגוון הנושאים שב"חוק ההסדרים".
חוק ההסדרים הוא המכשיר באמצעותו מכפיף הקונצנזוס של ואשינגטון את מדיניות הרווחה המקומית על אופיה הדמוקרטי, והדוגמה הבוטה ביותר היא הדרך שבה חוסלה הצלחתן הפרלמנטרית של קבוצת ח"כיות פמיניסטיות, שהצליחו להביא להרחבת התמיכה במשפחות חד-הוריות. הצלחתן נרשמה בחקיקה של 1992. הצלחתן עוקרה מהיסוד בעזרת חוק ההסדרים שהוגש ב-2002 לקראת התקציב של שנת 2003, שסעיף בתוכו צמצם משמעותית את מבנה הזכאות.
חוק חובת המכרזים
(חלק זה לקוח מתוך מאמר שנכתב בשיתוף עם עורכי הדין דפנה רובינשטיין וערן גולן)
בשנת 1979 פרסם החשב הכללי באוצר הנחיות פנימיות רצוניות (וולונטריות), שלפיהן מרבית ההתקשרויות במגזר הממשלתי ייערכו באמצעות מכרזים. לפני פרסום ההנחיות לא היו תאגידים ציבוריים חייבים להתקשר עם קבלנים במכרזים, אלא אם כן בחרו לעשות זאת. בתקופה זו, לפי אריה רייך, מחיר המכרז לא היה אמת-המידה הבלעדית לבחירת הזוכים בו. היו אלו מכרזים סגורים, אשר בהם אמת-המידה של איכות העבודה מילאה תפקיד מרכזי. אריה רייך מבסס את טענתו זו בהפניה להחלטת ממשלה, שלפיה כדי לייעל את שירותי הרכישות הממשלתיות ראוי לבחון גם את מחיר שירותי העבודה וכן את טיב שירותי העבודה. התקשרויות אלו כללו לא רק מכרזים מסחריים טיפוסיים, כגון רכישה של ציוד לביורוקרטיה הממשלתית, אלא גם רכישה של שירותי כוח עבודה.
ההנחיות הנוגעות למכרזים תאמו את קוד הרכישות הממשלתיות, שפורסם כנספח נלווה (להלן: קוד הרכישות) להסכם הבולט ביותר של ארגון הסחר הבין-לאומי ( (WTO – הסכם GATT. הסכם זה נולד על רקע המדיניות הכלכלית הנאו-ליברלית של ארגון זה, והוא שימש כהסדר מתווך (interface) בין המשפט המסחרי הבין-לאומי לבין המשפט המסחרי המדינתי המקומי . התרגום המקומי של תהליכי ההסדרה הבין-לאומיים שונה ממדינה למדינה. בהקשר זה ראוי להדגיש כי אף שההסכם וולונטרי, הוא כולל תמריצים כלכליים למדינות המאמצות אותו. התמריץ הכלכלי המרכזי מגולם באפשרות של תאגידים ישראליים להשתתף במכרזים ציבוריים במדינות החותמות על ההסכם. לפי הספרות, קוד הרכישות הוא מעין "מועדון חברים" סגור אשר כל מנהיגי המדינות שואפים להשתייך אליו. בישראל החתימה של המדינה על קוד הרכישות נולדה כחלק מפרקטיקה מסחרית בין-לאומית של מכרזים. זו נולדה בשנת 1983 על רקע לחץ שהפעילו יצואנים על שר התעשייה והמסחר. הלחץ הופעל לאחר שהיצואנים הפסידו במכרז בארצות הברית אף שהציעו את המחיר הנמוך ביותר במכרז. ההפסד שלהם נומק ברישום של החברה של היצואנים כתאגיד ישראלי ממדינה שאינה חתומה על קוד הרכישות. כדי להפוך את ההחלטה על פיה חתמה המדינה על קוד הרכישות, והיצואנים זכו במכרז. לאחר החתימה, בשלב ראשון, מדינת ישראל הסכימה שההסכם יחול באופן מצומצם על ארבעה עשר גופים ממשלתיים בלבד, כגון מחלקת הרכש במשרד האוצר והחברה למשק וכלכלה של המרכז לשלטון מקומי .
בשלב השני, מכיוון שההסכם קבע כי הוראותיו ימוסדו במשפט המדינתי המקומי, ומכיוון שלפי נורמות המשפט הבין-לאומי ההסכמי הנהוגות בישראל אמנות שנחתמו על ידי המדינה מחייבות במישור הפנימי של המדינה רק אם הן מוסדו בחקיקה של הכנסת, תורגם ההסכם לחקיקה. חקיקה זו חייבה את כל המגזר הציבורי לפרסם מכרזי כוח אדם. בשנת 1992 אפוא יזמו חברי הכנסת מרדכי ורשבסקי ממפלגת שינוי, אוריאל לין ודן מרידור ממפלגת הליכוד חוק חדש ברוח הסכם GATT – חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. החוק קבע מסגרת לרכישות ממשלתיות של המגזר הציבורי על ידי מכרז. ח"כ דן מרידור, שהיה מעורב בחקיקת החוק, טען כי החוק מקדם מדיניות כלכלית המתמקדת בתחרות מכוונת שמטרתה להביא לייעול המגזר הציבורי. אחת ההצדקות המרכזיות לחקיקת חוק חובת המכרזים היתה תרומת החוק להגברת השוויון במכרזים ובמניעת נפוטיזם (העדפת קרובים) כחלק מתהליך הייעול של המגזר הציבורי.
חוק חובת המכרזים תורגם לפרקטיקות יום-יומיות באמצעות הנחיות החשב הכללי באוצר, באופן שיצר תרבות מכרזים. תרבות המכרזים מורכבת משלוש פרקטיקות עיקריות: הגדרה רחבה של שירות וחובת מסחור יחסי העבודה; העדפה של הקבלן המציע את המחיר הזול ביותר; התרגום של פיצויים מוסכמים לקנסות המוטלים על עובדים.
פרקטיקה ראשונה: הגדרה רחבה של שירות וחובת המסחור על ידי מכרזים לשירותי עבודה
הפרקטיקה הראשונה בתרבות המכרזים מורכבת משני היבטים, שהם שני צדדים של אותה תופעה. חוק חובת המכרזים חייב את משרדי הממשלה לנהל את רכישת השירותים בצורת מכרז. החוק גם מגדיר בצורה רחבה את המונח "שירות" כך שיכלול גם שירותי עבודה. תרבות המכרזים התפתחה מתוך שיקול הדעת הרחב שהותיר נוסח חוק חובת המכרזים לחשב הכללי במשרד האוצר וכן לוועדות המכרזים בכל משרדי הממשלה. שיקול דעת רחב זה איפשר להגדיר מחדש את השימוש בהגדרת המונח "שירות" בחוק ככולל שירותי כוח עבודה תוך התעלמות מהמרכיב האנושי המגולם בעבודת השירות. התעלמות כזו הפכה את משפט העבודה המגן על זכויות עובדים לבלתי רלוונטית בעת קניית השירות. כלומר, אף שהחוק הסדיר העסקה עקיפה של עובדים על-ידי המדינה, לא נזכר בדיני המכרזים כי מדובר, בעובדים שיש לקיים בעניינם את הוראות משפט העבודה המגן.
מסחור זה של יחסי העבודה במגזר הציבורי משתלב בדה-הומניזציה של עובדים עניים, כגון עובדי ניקיון ועובדות 'צווארון ורוד'. ניתן למשל למצוא התבטאות של מנהלי משאבי אנוש במגזר הציבורי, "שהקבלן יעשה את העבודה עם גמדים קטנים, עם רובוטים, עם פיות וקוסמים, לא אכפת לי". שפה זו מתלכדת עם פרקטיקות מדירות אחרות, המדגישות את היותם של העובדים העניים במגזר הציבורי "אחר", כזה שאינו נראה, כדוגמת נשים פלסטיניות או נשים שהיגרו מחבר העמים לישראל, המועסקות כמנקות וכפקידות על ידי קבלני שירותים.
פרקטיקה שנייה: החובה להעדיף במכרז את הקבלן בעל המחיר הנמוך ביותר
הפרקטיקה השנייה של תרבות המכרזים היא סעיף הקובע את אמות-המידה לבחירת הקבלן הזוכה במכרז. אמת-המידה הראשונה בתקנות היא המחיר. לפי התקנות, ועדות המכרזים האחראיות במוסדות המגזר הציבורי על בחירת הזוכה תבחרנה את "ההצעה הזולה ביותר או את היקרה ביותר לפי העניין". החוק והתקנות אינם מחייבים להעדיף את המחיר הנמוך ביותר כאמת-מידה לבחירת ההצעה הזוכה, אולם בפועל, בהקשר של מדיניות הקיצוצים בהוצאותיהם של משרדי הממשלה לאחר חקיקת חוק ההסדרים של 1985, התבססה פרשנות דומיננטית המציבה את המחיר הנמוך ביותר כאמת-המידה המכרעת. אמת מידה זו מופיעה בדבריהם של מנהלי חברות כוח-אדם וקבלני שירותים בבואם להסביר את קשיי התחרות עם מכרזי המגזר הציבורי, והיא הופיעה גם בפסיקת בג"צ. בג"צ פסק בשנה שבה נחקק חוק חובת המכרזים, כי חובה על המדינה ועל ארגוני המגזר הציבורי להעדיף את המציע בעל המחיר הנמוך ביותר, וכי סטייה מנורמה זו תוכר כחוקית רק במקרים נדירים שבהם ניתנו נימוקים מיוחדים מדוע אין לתת משקל גבוה למחיר. לאחר פסיקת בג"צ ועדות המכרזים השתמשו בתקנה ובפסיקה של בג"צ ככלי יום-יומי לפרשנות דיני המכרזים. כחלק מתהליך זה נקבע למשל כי קבלנים שיציעו הצעה הגבוהה בכ-20% מהאומדן יזכו לסנקציה שלילית כבדה – פסילת הצעתם.
מהו הצידוק של ראשי המנהל הציבורי לשימוש באמת-המידה של המחיר הנמוך ביותר? סגן החשב הכללי באוצר טוען, שהצגת המחיר הנמוך ביותר היא הוכחה הכרחית למניעת העדפת מקורבים מצד ועדות המכרזים הבוחרות את ההצעה הזוכה. כאן ניכר, כי סגן החשב הכללי נשען בדבריו על שיח, שבו מוצגות שתי אפשרויות שונות ומנוגדות – האפשרות לכמת את מחיר המכרז לעומת החשש להעדפת מקורבים במכרזים. במסגרת הנגדה זו מחיר הוא אמת-מידה אובייקטיבית, שקל לכמת אותה. כך אמר אילן לוין, סגן הממונה על החשב באוצר:
"כאשר אתה לא משתמש בפרמטר של מחיר [במכרזי מדינה] אתה [....] צריך להסביר. כי יבוא אותו [קבלן] אחד, שיגיש מחיר יותר נמוך ויגיד: 'למה בחרת את ההוא ולא [מישהו אחר] – אתה [בטח] חבר שלו'. זאת אומרת, מחיר זה משהו מדיד זה משהו כלכלי, הוא מובן, הוא ניתן להשוואה. לעומת זאת, איכות עבודה זה פרמטר מאוד סובייקטיבי, קשה. אין מדדים על איכות עבודה של ספקי שירותי ניקיון לאורך שנים.. [....] אם את עכשיו באה ואומרת: אילן אני רוצה לקנות עכשיו שירותי ניקיון, איך את יודעת אם אני מנקה טוב או לא טוב עם העובדים שלי. [....] ככל שהפרמטר הוא קשה למדידה, כך המשרד ישתדל להתחמק מלהגדיר אותו. הוא לא יידע להסביר למה לקבלן אחד הוא נתן [ניקוד במכרז גבוה יותר. כגון ציון] 8 ולחבר שלו [קבלן אחר שניגש למכרז] הוא נתן רק 7. צריך להיות מדדים שאתה יודע להסביר אותם".
מדבריו עולה, כי בשל מורכבותה של אמת-המידה הנוגעת לאיכות העבודה, ובייחוד בשל ההיבט של איכות ההעסקה המגולם בה, היא נמחקה מתוך מערך השיקולים של פקידי האוצר הבכירים בתהליכי מכרזים. אמת-המידה של איכות העבודה הצטמצמה במשקלה לעומת אמת-המידה של המחיר, מאחר שהיא נתפסת ככזו העשויה להתפרש כהעדפת מקורבים וכפעולה סובייקטיבית.
לפיכך בפועל מתורגמת הפרקטיקה של העדפת ההצעה הזולה ביותר לפרקטיקה המכונה 'המירוץ לתחתית', היינו להבטחת תנאי העסקה ירודים לעובדים. הידרדרות תנאי ההעסקה מיוחסת לניסיונם של קבלנים להעמיד הצעות בעלות סיכויי זכייה גבוהים לוועדות המכרזים במשרדי המגזר הציבורי. מדובר בהצעות זולות שהקבלנים מגישים, הצעות שעלותן הנמוכה מובילה לטענת הקבלנים עצמם להפרה שיטתית של הוראות משפט העבודה המגן ומשפט העבודה הקיבוצי. משתתפי מכרז המנסים לשמור על מתח רווחים תורמים להפרה שיטתית של זכויות עובדים. שיטתיות זו מתבטאת למשל בפער בין עלות שכר המינימום לשעה והוצאות בסיסיות נוספות, אשר יחדיו מגיעות ל-25 ₪ לשעת עבודה, לבין העלות הרווחת בהצעות למכרזים – 17 ₪ לשעת עבודה – שכר מינימום בלבד ללא הוצאות נוספות, שחלקן מתחייב מתוקף חוק, כגון תשלום נסיעות, וחלקן מתחייב מתוקף ההתייחסות לאנושיותו של העובד, כגון הפרשה לפנסיה.
השאלה החשובה ביחס למציאות הנפרשת נוכח חשיפתו של קריטריון פעולה זה היא גבולות יישומו. למשל: כיצד מיושם העיקרון במכרזים על פרוייקטים ופעולות במסגרת משרדי החינוך והרווחה? באיזו מידה המחיר הזול, הוא הקריטריון הקובע? ככל שהקריטריון מיושם ביותר שדות, כך נפגעים יותר עובדים ועובדות ממישרות תת-מתומחרות.
הפרקטיקה השלישית: התרגום של פיצויים מוסכמים לקנסות על עובדים עניים
הפרקטיקה השלישית של תרבות המכרזים היא הפיצויים המוסכמים. כחלק מפרקטיקה זו מפקחים משרדי המגזר הציבורי בפרוטרוט על התנהגות עובדי הקבלן. פרקטיקה זו מקובלת במגוון תחומים שבהם מפקחת המדינה על התנהגות העובד, למרות שהעובד אינו מוגדר באופן רשמי כ"עובד" על-ידי מוסדות המדינה וסוכניה, כגון נציבות שירות המדינה, מנהלי משאבי אנוש של המדינה. למשל, בחוזה ההתקשרות עם הקבלן המצורף למסמכי המכרז והמהווה תנאי להשתתפות במכרז, נותרת סמכות ההכרעה בדבר פיטורי עובד למשרד הציבורי שהזמין את המכרז. דוגמה אחרת היא דרישה מהקבלן לספק מראש העתקים מהמרשם הפלילי לכל העובדים ("תעודות יושר"). דוגמה נוספת אחת מני רבות מתייחסת להפרה שיטתית של זכויות עובדי קבלן על-ידי קנסות פוגעניים שהטילו קבלנים על עובדים עניים.
פיקוח על עובדים עניים, המועסקים בפועל על-ידי המדינה, מתחיל במכרזי המדינה ובחוזה העבודה עם הקבלן הזוכה במכרז. למכרז ולחוזה מצורפת טבלה, העוסקת במגוון של סנקציות חוזיות שיופעלו בתגובה מצד המדינה על הקבלן להתנהגויות בלתי רצויות של העובדים מנקודת מבטה של המדינה. לרוב מדובר בטווח רחב של התנהגויות. לדוגמה, במכרזים נקבע, כי הצעה שלא צורפה לה ערבות בנקאית בגובה מאות אלפי שקלים, תיפסל. נוסף על כך נקבע, כי כל סטייה ממגוון ההוראות שפיקחו על התנהגות העובדים ועוגנו בחוזה עם הקבלן עשויה להוביל לחילוט הערבות המוצמדת לחוזה המכרז.
כדי להמחיש את השלכותיה של פרקטיקה זו נשתמש בתלונה של עובדת ענייה, שהועסקה באבטחת מוסדות חינוך בעיריית נתניה, שהתקבלה באגודה לזכויות האזרח. העובדת התלוננה על קנסות פוגעניים שונים שדרדרו את שכרה אל מתחת לשכר המינימום.
עובדת זו התקבלה לעבודה על-ידי קבלן שירותי אבטחה, שזכה במכרז של אחד מהגופים הציבוריים שעליהם חל חוק חובת המכרזים – החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי. למכרז הוצמדו תנאי-סף להשתתפות, שעוגנו בחוזה עם קבלן שירותי כוח-האדם. בחוזה זה עם הקבלן הופיעה טבלה, שאיפשרה להטיל על הקבלן סנקציות כלכליות שונות בגין הפרות חוזה, העשויות להיגרם על-ידי העובדים. למשל, נזכרו בטבלה 28 סוגי הפרות חוזה מצד הקבלן שעלולות להיגרם על-ידי התנהגות העובדים. הפרות אלו הוגדרו בפרוטרוט בטבלה שצורפה למכרז ואשר בצד כל אחת מהן הוצגה הסנקציה הכספית. על נספח זה הקפידו להחתים את הקבלן.
כמו בטבלה זו, המוצמדת לחוזה עם הקבלן, בחוזה העבודה האישי הסטנדרטי, שעליו הוחתמו כל עובדי הקבלן, הופיעה טבלה כמעט זהה. חתימה של העובדים על טבלה זו ביטאה לכאורה את הסכמתם לשאת בעלות ההפרות שיגרמו בהתנהגותם – על ידי ניכוי משכרם.
השוואת החוזה של החברה למשק וכלכלה לחוזה העבודה האישי של העובדת עם הקבלן מלמדת, כי הסנקציות הכלכליות שהטילה החברה למשק וכלכלה על הקבלנים לפי חוזה העבודה עמה, תורגמו כמעט במדויק לחוזה העבודה האישי של עובדי הקבלן. פרקטיקה זו הובילה לניכוי שיטתי של קנסות פוגעניים משכרם. תרגום זה מבטא שימוש לרעה ופרשנות רחבה של זכות משפטית המעוגנת בחוק הגנת השכר – אחד החוקים העיקריים במשפט העבודה המגן. חוק הגנת השכר מתיר ניכויים מהשכר של עובד במקרים מוגדרים, כגון חובות על פי התחייבות בכתב מהעובד למעביד . הקבלן ומעסיקים בסקטור הפרטי משתמשים לעתים לרעה בזכות משפטית זו תוך ניצול חולשתם היחסית של עובדיהם העניים. יתר על כן, הקנסות הפוגעניים שמטילה המדינה על הקבלנים במכרז, הובנו על-ידי קבלנים רבים כהיתר להעתיק אותם אל תוך חוזי העבודה האישי של העובדים, כמו גם אל מיגוון של הסדרים לגלגול סיכונים עסקיים אל כתפי העובדים. מעסיקים החלו מחתימים עובדים על שטרות ערבות, על הסכמתם למשיכת כספים על ידי המעביד מחשבון הבנק הפרטי שלהם לפי רצונו, על הסכמתם לשלם דמי תקופת הכשרה ועל תשלום הוצאות הכרוכות בבלאי של כלי-עבודה ועל כיסוי הוצאות בגין לקוחות שלא שילמו. מן הממצאים עולה אפוא, כי תרבות המכרזים טיפחה בצלה פרקטיקה של קנסות פוגעניים בעלי מראית עין חוקית.
מדברים אלו אנו למדים, כי ההסבר לעוני של עובדים בישראל שמצביע על העדר אכיפה של חוקי עבודה לבדו אינו מספיק. נהפוך הוא: במקרה זה ניתן לראות, כי למעשה אפשר להגדיר את בעיית העובדים העניים באופן מדויק יותר כבעיית אכיפה סלקטיבית, כלומר הבעייה של אי-אכיפת חוקי המגן מתגברת אל מול אכיפה נוקשה של חוק חובת המכרזים והחוזים שנחתמים עם קבלנים מכוחו. מצד אחד, ככל שהפיקוח נוגע לזכויות העובדים מכוח משפט העבודה המגן, סוכני המדינה השונים (החשב הכללי במשרד האוצר, נציבות שירות המדינה, מנהלי משאבי אנוש) אינם מגדירים את עובדי הקבלן כ"עובדים", ואינם מפקחים על איכות הביצוע של המכרז. מצד אחר, בהקשרים מסוימים ובייחוד בהקשר של טיב ביצוע העבודה, כן מופעל פיקוח קפדני ומוטלות סנקציות – על העובדים.
בין הציבורי לפרטי: מנגנוני הפצה של העסקה פוגענית
תרבות המכרזים מעצבת אם כן את טווח הפרשנות שבפני קבלני שירותי עבודה בבואם לקשור עסקאות עם נציגי המגזר הציבורי. תנאי ההעסקה של עובדיהם וזכויותיהם נפגעים באופן שיטתי בשל חובת המסחור של שירותים, בשל הצבת קריטריון העלות כאמת-המידה העיקרית ובשל פרקטיקת הפיצויים המוסכמים, המתורגמים לקנסות על עובדים.
אך תרבות המכרזים אינה בעיה של המגזר הציבורי בלבד. תרבות זו נודדת אל המגזר הפרטי על ידי מנגנון הפצה של העברה. אנו מציעים לבחון את מנגנון ההפצה לאור העובדה, כי מאז אמצע שנות השמונים שוק העבודה בישראל מראה מגמה קבועה של עלייה באבטלה המבנית והאצה במגמת ההפרטה באופנים הפוגעים בביטחון התעסוקתי של עובדים.
מנגנון ההפצה של ההעברה נשען על הטענה התאורטית של בארון, דובין וג'נינגס . דידם, הכוח הלגיטימי של גופים ממשלתיים מאפשר להם לכפות חידושים על ארגונים אחרים הפועלים בסביבתם ולהאיץ את התפשטותם. מנגנון ההעברה מפיץ ומשעתק את תרבות המכרזים מהמגזר הציבורי אל המגזר הפרטי על-ידי קבלני שירותי כוח-אדם, המשתתפים במכרזי המגזר הציבורי והמספקים גם שירותי ניקיון ואבטחה במגזר הפרטי.
מדינת ישראל היא אחד הצרכנים הגדולים במשק, וככזו יש בכוחה להסדיר את רמת המחירים בשדה מכרזי כוח-האדם. המרכיב של תרבות המכרזים, המדגיש את העלות הנמוכה כאמת-מידה לזכייה במכרזים, מתורגם מהמגזר הציבורי למגזר הפרטי. לדוגמה, קבלן המוכר שירותי עבודה המציע עלות נמוכה למגזר הציבורי, מציע שירותים באותה עלות גם למוסדות המגזר הפרטי. בנוסף, עם התבססות הפגיעה בזכויות עובדים אצל קבלני ניקיון, מתאפשרת העתקה של אותה תבנית העסקה גם בהקשרים של העסקה ישירה, למשל על-ידי רשתות שיווק. דיון בהשלכות תרבות המכרזים על עובדים עניים בישראל אינו יכול לכן להסתפק במגזר הציבורי בלבד.
מדיניות התקצוב
בשנים האחרונות מתבססת עמדתו של משרד האוצר בישראל כמשרד מרכזי בקביעת המדיניות הציבורית בישראל. אבי בן בסט ומומי דהן (2006) פרסמו נתונים, המציבים את ישראל גבוה מאד על מדד הריכוזיות במדיניות התקצוב. משמעות הדבר לדעתם היא, כי לחמשת הפקידים באגף התקציבים במשרד האוצר עוצמה פוליטית רבה מאוד, הגוברת על זו של הכנסת ושל משרדי הממשלה בקידום מדיניות ציבורית. משמעות הריכוזיות בעיצוב התקציב מובהרת להלן על-ידי בייגה שוחט בציטוט המוצג בדו"ח של בן-בסט ודהן:
האוצר הוא ריכוזי מאד; הוא הגוף המחליט באופן מעשי. דיוני הממשלה הם בדרך כלל בשוליים של השוליים, וכך גם דיוני הכנסת. מעולם לא היה תקציב ששונה באופן אמיתי – לא בממשלה ולא בכנסת. ומה שמגיע ממשרד האוצר, בידיעה ובדרך כלל גם בהסכמה של ראש הממשלה, זה מה שמובא, וזה גוף שמייצר. הוא יצרן התקציב. הוא מכניס לתוך ההצעה גם אידיאולוגיה, גם רפורמות, אבל בעיקר את הדומיננטיות ואת האגרסיביות שיש לאגף התקציבים כלפי כלל המערכת (בן בסט ודהן, 2006:30).
שני מימדים חשובים לריכוזיות של אגף התקציבים: (א) פיקוח על מכרזים הנחתמים במשרדים השונים, כשמצפים מחשבי כל המשרדים להראות ראיות, לפיהן המכרז שנבחר אכן עומד בקריטריונים של האוצר על יעילות והמחיר הנמוך האפשרי; (ב) החקיקה המגבילה שהכניס בנימין נתניהו, שלפיה התקציב יגדל מדי שנה באחוז בדיוק לעומת השנה הקודמת – בלי קשר לכמות הכסף שנכנס אל קופת המדינה ובלי קשר לצרכי המדינה). בשנת 2005 שונתה המגבלה ל-1.7%. המשמעות של החוק הזה מבחינת מאבקים ציבוריים היא, שאת הכסף למימון הסכם שכר כלשהו עבור קבוצה נאבקת או הטבת קצבה עבור קבוצה אחרת "אי אפשר" פשוט להוסיף לתקציב – אלא צריך לקחת אותו על חשבון סעיפים אחרים שקיימים בו.
כך כותבים באתר לחץ חברתי, יואב ריבק, יאיר טרצ'יצקי על אגף התקציבים באוצר:
במשרד האוצר יש אגף שמכין את תקציב המדינה ומגבש את המדיניות הכלכלית של הממשלה. קוראים לו אגף התקציבים. בראשו עומד קובי הבר – הפקיד החזק ביותר במדינת ישראל. האגף מעסיק כ-50 כלכלנים, שרוצים להפריט את הכל: את שירותי הרווחה, את הנמלים, את חברות החשמל והטלפון ואת הדואר. הם רוצים להפריט חלקים ממערכת החינוך, מצה"ל, מהמשטרה ומשירות בתי הסוהר. הם רוצים להפריט את מינהל מקרקעי ישראל ולגלגל את אדמות המדינה לידיים פרטיות. כל קיצוץ הוא הישג בעיניהם. תחרות היא הדת שלהם.
הם מפרטים כמה מן התוכניות של אנשי אגף התקציבים באוצר, כפי שהתגבשו כבר ב-2007: פיקוח אגף התקציבים על ייבוא סחורות, מעורבות בתיירות, הפקעת הסמכות לקבוע סל שירותי שיקום לנכי נפש משר הבריאות והתנייתה בהסכמת שר האוצר; שינויים מבניים ברשות שדות התעופה לקראת הפרטה, חיזוק סמכותה של הרשות לחברות ממשלתיות – גוף שיושב בתוך משרד האוצר – על חברות ממשלתיות שנמצאות בתהליכי הפרטה או לקראתם כדי להפוך את תהליך הפרטת החברות הממשלתיות למהיר ויעיל יותר.
לסיכום, מהדו"ח השנתי לשנת 2007 שפרסם מנהל הכנסות המדינה ניתן ללמוד רבות על מהותו הדכאנית מבחינת מגדר/מעמד של התהליך שנסקר בחיבור זה: 60% מהנשים העובדות אינן משלמות מס הכנסה משום שהכנסתן אינה עומדת בגובה סף מס ההכנסה. בשנת 2007 הכנסתם הממוצעת נטו של הגברים היתה גבוהה ב-47.8% מזו של נשים. נכון ל-2004 ההכנסה החודשית הממוצעת ברוטו של גברים גבוהה ב-66% מההכנסה החודשית הממוצעת ברוטו של נשים. במקביל מדו"ח העוני עולה, כי כמעט מחצית החיים בעוני בישראל (48%), שהעבודה בשכר אינה מחלצת אותם מעוני. בסדר הפוליטי-כלכלי הניאו-ליברלי שוק העבודה הופך ליצרן של עוני, במיוחד עבור משפחות התלויות בשכר על עבודה שמיומנויותיה אינן זוכות להכרה אלא עוברות הפחתת ערך על מנת להפחית את עלויות העסקה.
ארבעה מאבקים נדרשים על מנת לתקן את מהותו זו של שוק העבודה העכשווי: מאבק נגד הפרטת השירותים החברתיים – ובמיוחד נגד הפרטת הטיפול במובטלות/ים; מאבק למען פיקוח ארוך-טווח וציבורי על מכרזים, כך שזכייה במכרז תותנה בקיום ועד עובדים המגן ומפקח לאורך זמן על תנאי העסקה. יש צורך גם בפיקוח ארוך טווח על איכות השירות, היבטים סביבתיים והעלות לצרכנים; מאבק נגד העסקה שעתית ארוכת-טווח ולמען מישרות איכותיות לנשים (מישרות חוקיות מלוות בתנאים סוציאליים ראויים); מאבק נגד שלילת קצבאות ממובטלות בתואנות של אי-שיתוף פעולה (אקטיבי או פאסיבי) ונגד תגמול כספי על שלילת קצבה; מאבק נגד שינוי קצבת הבטחת ההכנסה בטרם מלאה שנה לגידול בהכנסה.
מאבקים אלו יתאפשרו רק בשיתופי פעולה בין שוחרי איכות הסביבה, צרכני שירותים חברתיים, אקטיביסטים בשמאל על כל גווניו הפמיניסטיים, האנטי-גזעניים והמעמדיים ובשיתוף ארגונים ממוסדים יותר.